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CMIC:我國新能源汽車產業發展的地域障礙
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發布時間:2019-05-10 10:26:27   來源:賽迪智庫   作者:賽迪智庫

  【CMIC訊】導讀:目前,我國新能源汽車產業正由政策主導向市場主導轉變,隨著補貼逐步退坡、退出,這一產業的發展將更加依賴于市場的優勝劣汰機制。而與之相悖的是日益突出的地域障礙問題,各地通過各種形式的手段實施地方保護,影響全國統一、公平競爭市場的形成,不利于我國汽車產業增強核心競爭力。
  
  01、主要表現
  
  直接要求企業本地化
  
  一是某些城市為提高當地稅收收入,要求進入的企業在當地注冊銷售公司甚至生產廠,且注冊資本不能低于限值。如:2014年《西安市推廣應用新能源汽車暫行規定》中規定“西安市轄區以外的新能源汽車生產企業需在本市工商注冊登記或指定一家具有獨立法人資格的汽車銷售機構”;2015年《廈門市新能源汽車推廣應用實施方案》中規定“各新能源汽車生產企業要在我市至少設立1個固定售后服務點,負責本企業生產的新能源汽車保養維護,確保車輛運行安全可靠”。
  
  二是某些省市雖然沒有明確要求進入的企業在當地注冊銷售公司或生產廠,但是卻要求企業必須采用當地的核心零部件來配套。
  
  因此,我國新能源汽車企業不得不在西安、武漢、天津、杭州、大連、南京等城市都設立生產廠。這種人為設置地域障礙導致重復建設的行為一方面加劇了現有產能過剩,另一方面削弱了企業集中研發的力量投入,不符合企業經營規律和經濟規律。
  
  自定義產品和技術標準
  
  在國家已經對新能源汽車補貼的產品及技術標準有明確規定的情況下,地方政府在落實的過程中仍然會對其進行自定義。例如,《上海市鼓勵購買和使用新能源汽車暫行辦法(2016年修訂)》中雖按國家規定,將插電式混合動力(含增程式)汽車包含在了補貼范圍內,但是要求同時滿足以下三個條件:(1)發動機排量小于或等于1.6L;(2)混合動力工況百公里油耗小于或等于5.9L;(3)油箱容量小于或等于40L。滿足全部條件的插電式汽車給予每車1.4萬元的額外補助。該政策發布時上海市場上只有上汽榮威e550同時滿足額外補助的三個條件,成為了該政策下的最大受益者,這很難說只是巧合;盡管國家規定的新能源汽車并不包括一般的混合動力汽車,但廣州市卻給予混合動力汽車每車1萬元的補貼,并且每月為混合動力汽車批準一千個車輛牌照。更加明顯的傾向性在于,廣州市在執行這一政策時,將本地企業廣汽豐田的雷凌納入補貼范圍內,而一汽豐田的卡羅拉與雷凌幾乎毫無區別,卻被排除在外。
  
  實施表面“公平對等”原則
  
  一是某些地方政府要求新能源車企所在地要有相應補貼政策并落實推行,企業才能在當地得到補貼。如《西安市推廣應用新能源汽車暫行規定》中明確規定“參與西安市新能源汽車推廣應用工作的汽車生產企業所在地政府須出臺新能源汽車補助政策”,但企業所在地有無對等補貼不是企業所能決定的。
  
  二是某些地方政府雖然公開招標,但是完全按照本地企業車型的特點制定標底,以保證本地企業中標。空有公開招標、“公平”競爭的形式,卻沒有優者勝出、鼓勵先進的實質。
  
  手續繁雜增加隱性成本
  
  一些地方政府通過對外地企業進行重復檢測、要求其在當地建設測試平臺、或要求其自建充電樁等手段,增加了外地企業獲得補貼的隱性成本。
  
  02、主要原因
  
  國內外學者對地方保護主義的成因研究得出的主要結論包括:地方政府作為利益主體、經濟主體和管理主體的“三位一體”是地域障礙滋生的根本原因;地方擁有經濟調控權是地方保護的體制原因;現行的財稅政策是產生地方保護的經濟原因等。針對新能源汽車產業,有以下兩點值得注意:
  
  財權與事權不匹配
  
  中國利稅收入的主體可以分為中央和地方兩個維度,其中地方維度又可以分為制造地和消費地。而在汽車制造業的利稅中,中央財稅收入占72%,地方只占28%,后者的制造地收入占21%,消費地收入占7%。財稅收入的絕大部分被中央獲得,但是新能源汽車的地方補貼卻需要地方財政與中央同等支出。由于相對于中央,地方財權偏弱,其在支出時就會倍加“珍惜”有限的財力,希望能夠為本地帶回直接收益,客觀上造成地方政府制定補貼政策時偏向本地企業。
  
  消費地稅收少且緩慢
  
  查閱相關文獻得知,從生產購置環節和保有使用環節角度看,生產購置環節的稅收占絕大部分(67%),而保有使用環節的稅收僅占33%;從中央和地方的角度看,結論與之前一致,即絕大部分稅收被中央獲得(81%),而地方獲得的稅收僅占19%;從制造地和消費地角度看,絕大部分稅收被制造地獲得(67%),而使用地獲得的稅收僅占33%。此外,保有使用環節的稅收,地方要在車輛的整個生命周期(六年)內逐步獲得。在這么長的時間里難免涉及地方管理上的變化,包括干部的任免等問題,這樣情況就會變得更加復雜。
  
  綜上,這種財稅制度的不合理,即國家和地方、制造地和消費地之間稅收比例的不均衡,導致了新能源汽車產業發展的地域障礙現象層出不窮。一方面,地方政府希望把有限的補貼都用給本地企業,因為這些企業取得良好效益就能直接帶來地方財稅收入的增加;另一方面,車輛消費地的稅收遠遠不及制造地,而且要在幾年內逐步獲得,這導致地方培育本地市場的積極性不高,因為通過建立公平市場吸引各地企業優質產品在本地使用,所能獲得的稅收增加極為有限,遠不如支持本地企業更為直接。”
  
  03、對策
  
  堅持“全國一盤棋”頂層設計思想
  
  一是選擇重點或優勢區域統一新能源車企準入、補貼等各項標準,完全破除地域障礙。如在當前國家大力發展新能源汽車產業和地方積極響應的背景下,可以在某個或幾個重點城市群里先行先試,積累實施經驗理論,以避免“一刀切”,有序穩妥實現全國統一、公平競爭的大市場。
  
  二是央地統一思想,不斷強化市場自發調節作用。不再進行大水漫灌式的直接財稅補貼,而是向重點技術的研發和產業應用傾斜,更多去做企業力所不及的基礎工作。
  
  三是央地在角色轉換過程中要有效分工、步調一致。中央負責統一管理,對國家新能源汽車的整體發展水平進行基本的判斷,然后制定統一的補貼標準。地方更應關注新能源汽車的使用環節,因為汽車使用過程中面臨的狀況千差萬別,只有地方才能切實有效地解決當地使用的問題。
  
  加快推進財稅制度改革
  
  一是調整汽車產業制造環節和消費環節的稅收比例,讓車輛消費地承擔治理汽車環境問題的責任,就應當賦予其相應的治理經費。
  
  二是優化中央與地方之間的汽車稅收分配制度,改變中央獲取絕大部分汽車稅收的現狀,促進財權事權匹配。
  
  三是設立專款專用制度,建立治理成效標準以及配套監管機制,要求汽車制造業領域征收的稅收必須有足夠比例直接用于改善交通環境及相關配套設施上,例如對于新能源汽車來說可以明文要求用于充電基礎設施建設。
  
  四是要有明確的治理目標,費用投入之后,交通擁堵的改善情況,污染治理效果,人民的切身體會等,都需要有相應的考核標準和配套監管機制。

責任編輯:言笑晏晏

 
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